Les
finances publiques se définissent à partir de l’application de normes et
d’opérations relatives aux capitaux publics. C’est un créneau crucial à la
croisée des chemins entre les exigences du droit fiscal, du droit
constitutionnel, ainsi que de la comptabilité publique. Elles portent sur la
définition des aspects du financement de l’Etat et de la gestion budgétaire.
En pratique, une procédure annuelle d’adoption d’une loi des finances ou du
budget de l’État définit les ressources et les dépenses gouvernementales.
Indiquons d’abord que le budget de l’Etat, en Tunisie, trouve son socle dans la
Constitution qui renvoie à la loi organique du budget ou “LOB“.
Les divers ajustements de la LOB sont allés durant ces dernières années dans le
sens de l’introduction de la notion de gestion par objectifs, basée sur
l’affectation des crédits selon des objectifs en vue d’une meilleure allocation
des ressources et de garantir une efficience de l’action publique.
Cette loi stipule, entre autres, que le projet de loi de finances détermine le
plafond des crédits affectés au profit du budget de l’Etat, et des
établissements publics en tenant compte des orientations relatives aux crédits à
caractère évaluatif et met l’accent sur la création de Fonds spéciaux du Trésor
(FST), des comptes spéciaux ainsi que les conditions de leur modification ou de
leur suppression et la fixation du plafond des garanties agréées par l’Etat et
du plafond des prêts du Trésor.
A cet effet, le projet de la loi des finances conçoit des tableaux définis quant
à la distribution des ressources du budget de l’Etat par catégorie et par
articles, et des dépenses du budget de l’Etat par chapitre et par partie, en
identifiant les crédits de programmes pour les dépenses de développement, les
ressources et les dépenses des établissements publics et les ressources et les
dépenses des (FST).
Source : Finances publiques en Tunisie, Mme Leïla Chikhaoui, maître de
conférences en Droit Public, Editions de l’Ecole nationale d’administration,
septembre 2007
La problématique des Fonds Spéciaux du Trésor
Les (FST) qui sont des comptes retraçant des opérations de recettes et des
dépenses effectuées en dehors du budget général servent à comptabiliser des
actions provisoires destinées, comme les prêts et les avances.
Sauf que ceux-ci dérogent à certaines règles de la comptabilité publique et au
principe d’unité budgétaire au titre de certaines opérations spéciales, de
quelques opérations monétaires, des dépenses sur dotations, et de nombre
d’opérations ayant trait aux concours financiers.
A ce titre, on préconise la stricte réglementation et la prudence au niveau de
leur mise en œuvre en vertu des règles liées aux bonnes pratiques de gouvernance
budgétaire et à la transparence des finances publiques recommandant l’adoption
des processus budgétaires ouverts et la garantie d’intégrité.
Le FMI a publié en 2007 un manuel qu’il actualise, de façon récurrente, sur les
normes régissant les finances publiques en prônant des programmes d’évaluation
et d’observation visant l’ancrage de la bonne gestion budgétaire conformément à
45 principes en les considérant comme des composantes essentielles et
déterminantes pour une stabilité macroéconomique et une croissance de qualité.
Le manuel a précisé formellement que la clarté des finances publiques nécessite
une information complète, sincère et régulière sur les activités achevées,
actuelles et attendues des administrations publiques pour concourir à la prise
de décisions adéquate de politique économique et améliorer leurs valeurs.
La transparence des finances publiques concourt, pareillement à ce titre, à
mettre en exergue les risques qui peuvent impacter les visions budgétaires, et
soutient ainsi une interaction plus rapide et ajustée au changement des
situations économiques pour diminuer, en conséquence, l’effet et la sévérité des
crises et consentir aussi une meilleure percée sur les marchés financiers
mondiaux.
En termes contextuels, la gestion d’un nombre élevé de FST engendre trois
risques essentiels, à savoir la non-traçabilité des opérations dans la
comptabilité publique, l’impossibilité de production de statistiques fiables sur
les comptes en question et la difficulté de situer les responsabilités.
En effet, les expériences vécues à l’échelle internationale ont montré que
l’étude des FST à l’écart du budget de l’Etat et des autres comptes ne donne
qu’une vision fragmentée des éléments capitaux qu’illustrent souvent ces classes
de comptes, et c’est ainsi qu’il a été toujours suggéré de les cerner de manière
étendue dans les finances publiques.
Il ressort donc que la multiplication des FST ne contribue pas à une gestion
financière budgétaire rigoureuse. Deux facteurs négatifs se présentent: le
premier est relatif à l’impossibilité que des comptes peuvent fonctionner sans
un lien avec le budget général, et le deuxième dépend de l’utilisation déréglée
qui pourrait naître du processus.
Consécutivement, on pourrait concourir à l’émergence de risques de déficit
budgétaire et on serait, éventuellement, exposé à la menace que représente leur
extension.
Sur un autre plan et dans la conception du fonctionnement des FST, et sans
considérer le cas particulier des comptes d’allocations spéciales, les
opérations se solderaient comptablement d’elles-mêmes, ce qui signifie un
équilibre inhérent au niveau de leur management.
Néanmoins, la pratique montre une toute autre réalité marquée par des violations
du principe d’équilibre que les gouvernements, surtout dans les pays
sous-développés et dépourvus de dispositifs institutionnels de haut contrôle
administratif et financier, n’arrivant pas à corriger les déséquilibres avec des
dotations budgétaires, bafouent les règles de balance censées les régir.
La pratique à illustré aussi une disproportion entre ce que coûte à l’Etat
d’entretenir isolément un budget connexe par rapport à une action donnée, et ce
que cette même action produit en retour, y compris parfois pour les comptes
fonctionnant sur la base du système de revolving même si les risques sont bien
limités et que les pertes -si elles surviennent- sont peu importantes.
Pour condenser l’analyse, les dotations budgétaires et l’utilisation désordonnée
des FST à l’écart des principes de la gestion équilibrée des finances publiques
violent l’esprit du budget général qui soutient les charges d’un compte comme
présumées n’avoir aucun impact sur lui. En d’autres termes, les opérations des
comptes, à terme, ne sont pas «blanches», ce qui n’est pas conforme à l’idée
d’opérations temporaires qu’elles sont supposées retracer.
Des ajustements de ce type favorisent des doublons entre chapitres budgétaires
et comptes d’affectation spéciale, ce qui renforce l’arbitraire puisqu’une même
dépense peut être imputée sur le budget ou sur le compte spécial.
Globalement, les risques du déficit public sont réels et le demeureront tant que
les FST continuent à occuper une part représentative dans la loi de finances; à
ce sujet, il ne faudrait pas perdre de vue que s’il est en majorité admis que le
déficit budgétaire peut favoriser une relance économique, le déficit public,
prohibé ou strictement limité, est encore synonyme de mauvaise gestion.
S’il y a toutefois une autre menace adjointe à la pratique du compte spécial,
c’est bien les dangers que pourrait représenter son développement irrationnel.
La prolifération des fonds spéciaux du Trésor en Tunisie
Ces derniers temps, la plupart des analystes du mode de gestion des finances
publiques en Tunisie ont observé une déconnexion budgétaire remarquable et
parfois dissimulée vers l’extension de plusieurs catégories de fonds spéciaux,
et ce à côté de l’héritage existant, à cet effet.
Il s’agit d’une multitude de comptes qui se trament à l’horizon, à commencer par
un fonds que les «officiels» qualifient de “fonds souverain de gestion d’actifs“
ayant pour vocation le rachat des unités hôtelières endettées, un fonds pour le
développement des télécommunications et des nouvelles technologies
d’information, un fonds national pour l’amélioration de l’habitat, un fonds pour
la lutte contre la pollution, un fonds pour la transition énergétique et enfin
un fonds dit de dignité pour l’indemnisation des victimes de l’oppression des
ex-régimes de la dictature.
Rappelons qu’on gère déjà plusieurs autres FST à l’instar du fonds de promotion
du logement pour les salariés, du fonds de développement de la compétitivité, du
fonds de développement de la compétitivité (FODEC) du secteur agricole et pêche,
du fonds de promotion des exportations (FOPRODEX), du fonds d’accès aux marchés
d’exportation (FAMEX), du fonds national de promotion de l’artisanat et des
petits métiers, du fonds de promotion et de décentralisation industrielle, du
fonds national de l’emploi, du fonds national de garantie, du fonds de
coopération entre les collectivités locales, du fonds spécial de développement
de l’agriculture et de la pêche, etc.
La liste n’est pas exhaustive, mais ce qui intrigue au niveau de la gestion des
comptes spéciaux, c’est l’absence de rapports périodiques sur l’état de leurs
ressources et des affectations y afférentes par rapport aux objectifs
initialement assignés à leur création.
Les risques actuels liés à la multiplication et à l’expansion des FST dans notre
pays pourraient provenir de la dénaturation de leurs objectifs qui souffrent
d’ores et déjà, dans plusieurs cas, de l’opacité et du manque de vision
planificatrice. Pour mémoire, deux types d’opérations devaient conduire à
l’établissement des fonds spéciaux, il s’agit d’abord du caractère temporaire
des opérations, et ensuite du bénéfice du compte d’une affectation d’office par
rapport à l’existence d’un lien évident entre les recettes et les dépenses.
Pour les premières, de multiples comptes ont relaté et relateront des opérations
qui n’ont rien de provisoire. Pour d’autres comptes, leurs fonctionnements et
leurs objectifs suffisent pour confirmer de leur inutilité.
Concernant les deuxièmes opérations, le lien direct qui devrait sous-tendre
l’affectation n’est pas toujours établi. En effet, selon les techniques admises
en gestion des finances publiques, si les charges présagées ne peuvent être
entièrement couvertes par des ressources de nature concordante, des ressources
de nature totalement différente en assurent le financement.
De surcroît, l’usage des fonds affectés n’est pas toujours déterminé; c’est une
critique fréquemment formulée par les fiscalistes et les juristes tunisiens.
Source : Données des budgets de l’Etat au titre des exercices 2013 et 2014.
En somme, s’il fallait conserver des FST conformément à la législation stricte
et aux normes de bonne gouvernance, il en resterait certainement moins d’une
dizaine. Selon plusieurs spécialistes, en dehors des fonds d’avances et des
comptes de prêts, il est plutôt exceptionnel que des opérations valent d’être
enregistrées dans un compte qualifié de “spécial“. Qui dit justement spécial,
fait référence à ce qui déroge au général et non à ce qui a tendance à s’ériger
en principe comme en témoigne le recours récurrent et montant actuellement en
Tunisie à ce procédé.
La procédure dérogatoire au droit commun doit donc rester exceptionnelle au
niveau des comptes budgétaires. Un recours persistant à ce procédé présente
l’incommodité de les dresser en une pratique de principe qui admet à les créer
de la même façon que l’on ouvre une nouvelle ligne budgétaire, c’est-à-dire en
faire un mode normal, et non plus spécial, de comptabilisation des dépenses et
des recettes.
Enfin, les lignes de séparation entre les natures des opérations deviennent peu
précises, et il est judicieux de prouver la qualité interchangeable du budget et
du (FST. En effet, en cas d’abrogation, dans la plupart des cas, les opérations
qui y étaient retracées doivent figurer dans la masse budgétaire sans que ce
transfert n’engendre un quelconque impact sur les activités affiliées.
C’est dans cette logique qu’il est proposé un choix strictement guidé par la
nature des opérations décrites au lieu d’une option laissée au bon vouloir des
autorités gouvernementales. Entre autres, il est question de savoir si la prise
en charge d’opérations par le budget global peut balayer les cadres de
présentation et uniquement en cas de réponse positive, le suivi des mouvements
de fonds par un compte spécial s’imposerait. Avec un tel encadrement, le pari de
maintenir les FST dans une situation exceptionnelle serait légitime.
Certainement, la spécialisation d’un compte relève plus de la décision
arbitraire des autorités politiques que de la nature des opérations retracées,
et malgré les tentatives de rationalisation, l’on est obligé d’arquer pour une
réponse explicite en règle générale.
Malheureusement et pendant longtemps en Tunisie, on peut affirmer qu’à
l’origine, les FST ont été la méthode pour s’éloigner des règles de rigueur de
la comptabilité publique et pour receler le déficit budgétaire. Si l’heure n’est
plus à l’affranchissement des normes comptables, on peut, à juste titre,
continuer à s’alarmer pour la persistance des risques de déficit public.
Il faut également ajouter à la probable utilisation non conforme aux normes de
bonne gouvernance budgétaire ou l’emploi défaillant des FST, la capacité de
rendre ardu le contrôle.
*Spécialiste en gestion des risques financiers
