[INTERVIEW] Abdelaziz Gatri, ancien Directeur des enquêtes douanières : Réformes, organisation et corruption

Dans un contexte de mondialisation des échanges commerciaux, la douane joue un rôle crucial dans la facilitation des échanges, le recouvrement des recettes et la lutte contre le crime organisé et la contrebande. Elle est aussi un facteur de performances économiques quand sa législation encourage la compétitivité des entreprises par la mise en place de régimes douaniers encourageants. En Tunisie, l’histoire de la douane n’a pas été un long fleuve tranquille. Administration et corps de la Douane sont passés par nombre de réformes, ont subi des changements qui n’ont pas toujours été heureux et n’ont pas été aussi performants que l’exigeait les impératifs du développement économique du pays

Radioscopie d’une institution, née par décret Beylical le 3 octobre 1884, avec Abdelaziz Gatri, Colonel-major à la retraite, ancien Directeur des enquêtes douanières, de l’Inspection générale et de l’Ecole nationale des douanes. Un entretien en deux temps sur les réformes, l’organisation et la corruption.

La douane tunisienne a subi nombre de réformes depuis les années 2000, les performances n’ont pas suivi d’après vous. Pourquoi ?

Je voudrais préciser que l’administration des Douanes fut la première des administrations tunisiennes en Afrique, au Moyen-Orient et en Asie à être informatisée. A notre grand bonheur, le système SINDA (Système d’Information douanier automatisé) a été conçu en 1981 par des compétences tunisiennes.

Quand j’ai moi-même rejoint en 1984 les corps de la douane, l’administration douanière était à la pointe de la technologie pour ce qui est de l’informatisation, ce nerf de l’action administrative. Mais au lieu d’améliorer ce système et de l’innover au grès des évolutions socioéconomiques, on y a greffé des réformes saugrenues. Jusqu’à 1988, il était d’usage que ne devenait directeur général de la douane qu’un douanier de carrière pour assurer son opérationnalité immédiate, étant donnée la haute technicité de la profession.

Mais après le 7 novembre et dans l’objectif de mettre la main sur l’Administration de la Douane, Ben Ali avait commencé à nommer des individus qui n’avaient pas le profil adéquat. Il a, par exemple, nommé un général de l’armée à la tête de la douane en 1992, avec pour mission la militarisation de la douane, en en faisant un corps paramilitaire géré selon la logique de l’application aveugle des ordres et une obéissance systématique aux supérieurs au lieu de l’application pure et simple de la loi et des règlements de la douane.

Quelles en ont été les conséquences ?

Ce fût le début de la dégringolade pour le corps des douanes dans notre pays. Nous avions un corps civil sédentaire, celui des inspecteurs, des attachés d’inspection, des contrôleurs, des inspecteurs centraux et des inspecteurs en chef d’un côté, et celui des sergents, adjudants, lieutenants… de l’autre. Chaque corps était chargé d’une mission particulière et obéissait à ses propres règles.

Le projet de Ben Ali consistait à militariser tous les agents sans aucune forme de procès en attribuant des grades militaires à tous les douaniers et aux futurs ressortissants de l’école nationale de la Douane, créée à l’occasion pour former les officiers de la douane, choisis parmi les maîtrisards en droit ou en sciences économiques. Ils étaient recrutés par promotion de 50 à 70 élèves par an.

A l’époque, on ne s’est pas projeté dans le futur et on n’a pas anticipé l’évolution des choses, on ne s’est pas posé des questions telles : que faire au bout de 20 ans lorsque toutes ces recrues auraient tous droit à des grades d’officiers supérieurs, colonel, voir colonel major ? Vous vous rendez compte ? Aujourd’hui, ils se comptent par centaines dans les 500 à 650 colonels-major à la douane, comment gérer le corps de douanes avec autant d’officiers supérieurs ?

Une autre pratique a eu des conséquences désastreuses sur la douane :  Ben Ali a, pendant son règne, pris l’habitude de faire des visites impromptues à la douane et de s’adonner à des déclarations spectaculaires accusant les services douaniers de ne pas être à la hauteur des attentes de leurs concitoyens et de ne pas assurer leur mission comme il se doit.

Cela plaisait aux Tunisiens qui apprécient les critiques acerbes adressées au corps douanier mais qui paradoxalement n’aiment guère s’acquitter de leurs redevances ou payer leurs impôts. Malheureusement, cette pratique s’est prolongée après la révolution avec les Jebali, Laraïedh, Jomaâ, Chahed et les autres.

Pourquoi ce jugement ?

Ce n’est pas un jugement, c’est un constat. C’est culturel. C’est une mentalité. Pendant des millénaires, les tunisiens n’avaient payé d’impôts qu’au profit des étrangers, si bien que ne pas payer d’impôts ou commettre des actes de sabotage est passé comme relevant de l’acte patriotique pour le tunisien spolié de son bien. C’est ancestral, ça ne date pas d’aujourd’hui.

Malheureusement, l’Etat national depuis 1956 n’a pas cherché à lutter contre cet état d’esprit, à convaincre et imprégner la population de la culture fiscale.  Bien au contraire, les pratiques de l’Etat national ont conforté le peuple dans sa conviction anti-impôt et anti-douane, parce que l’argent collecté n’est pas investi de manière qui bénéficie et profite au peuple dans la transparence et la clarté.

Comment d’après-vous l’Etat national a construit les hôpitaux, universités, écoles et infrastructures alors ?

Je dirais qu’entre 1956 et 1970, le gros du budget de l’Etat a été investi dans la construction d’hôpitaux, l’éducation et les infrastructures, il faut au moins reconnaitre à Bourguiba cela avant qu’il ne tombe malade et devienne incapable de gérer comme il se doit les affaires du pays. Les opportunistes qui avaient entouré Bourguiba ont profité de sa faiblesse pour l’isoler de la réalité du pays et profiter de son état de santé.

Quel rapport avec la douane ?

Le contexte politique de l’époque a été déterminant pour l’avenir du corps de douanes.  Sa militarisation ainsi que la création de l’école nationale des douanes, qui fut une bonne décision, n’eussent été les intentions cachées de ses promoteurs, ainsi que le ralentissement du programme de dématérialisation entamé en 95 avec la liasse unique sous l’impulsion de la banque mondiale, font qu’aujourd’hui que les douanes tunisiennes ne sont pas aussi performantes qu’elles devaient l’être.

C’est quand même ahurissant ! On entame la dématérialisation de la douane en 1995 et la résistance à sa généralisation est toujours aussi forte !  

Je vais en venir aux raisons du blocage du processus de dématérialisation mais auparavant, j’aimerais parler des différents coups portés à la douane. D’abord, il y a eu la création de TTN, (Tunisia TradeNet), un cadeau de Ben Ali à sa fille.  TTN s’est greffée sur le système SINDA pour devenir une plateforme payante qui coûte cher aux opérateurs qui gère les opérations du commerce extérieur dont la domiciliation des factures et ainsi de suite.

TTN selon nombre d’opérateurs a amélioré la qualité des prestations à l’international indépendamment du fait qu’elle appartienne à la fille de l’ancien président ou non…

Je ne suis pas d’accord avec vous. Nous aurions pu assurer des prestations de qualité en tant que douane. En fait, que s’est-il passé ? On a extériorisé un service et on l’a rendu payant. Avant TTN, la déclaration ne coutait pas plus de 300 millimes, essayez maintenant de voir à combien s’élève le prix d’une déclaration, d’une opération douanière de domiciliation ou du dépôt d’un manifeste. Sachant qu’à TTN, on ne peut pas parler d’un système verrouillé et inviolable, ce qui est le cas du système SINDA hautement sécurisé.

Après TTN, il y a eu les deux réformes : celle du statut des agents et celle de la réorganisation de l’administration. En instituant une centralisation poussée, le décret promulgué à l’époque a déresponsabilisé officiers et agents de douane, limitant leurs prérogatives à des compétences infimes. Tout a été mis entre les mains du DG, c’est ce qu’a voulu Ben Ali et le général Abdelkader Ammar. Résultat : ils ont sclérosé la douane.

Imaginez un sergent de la douane sis à Tozeur qui perd sa carte de service, dans l’ordre normal des choses, il informe son supérieur qui rentre sur le système et rapporte le fait à tous les services pour écarter tout risque de mauvais usage de la carte et pour que, si jamais elle est retrouvée, on la remette au service concerné.

Voyez maintenant ce qui se passe : le sergent doit informer son chef de brigade par un rapport, celui-ci informe le chef de section qui transmet l’information au chef d’unité qui transmet le rapport au chef du bureau de sécurité douanière à la direction générale qui prépare une note signifiant que le sergent untel a perdu sa carte de service, appelant par la même occasion tous les agents de douane à la remettre aux services douaniers si jamais ils la retrouvent. Cette note est mise dans un parapheur qu’on soumet au DG qui doit la signer et pendant tout ce temps l’agent reste démuni de sa carte de service.

Qu’est ce qui bloque la simplification du processus ?

La volonté des dirigeants de faciliter la vie aux usagers et aux agents en cédant un peu de leurs prérogatives, c’est ça qui bloque. En 2015, je me suis présenté au DG en tant que directeur de l’inspection et je l’ai appelé à se décharger de cette tâche, en l’occurrence la délégation de signature au profit des différents directeurs, à charge pour l’Inspection générale de contrôler la bonne application des règlements. Une conférence de presse a été organisée le 15 septembre 2015 par M. Habib Essid et feu Slim Chaker, ministre des Finances à l’époque, pour annoncer en grande pompe la réforme de la douane

J’ai moi-même été nommé chef de la commission de la réforme. Avec deux officiers figurant parmi les meilleurs de la douane, nous avons préparé un projet de réforme, nous l’avons scellé et envoyé au directeur général le 9 janvier 2016, avec les décrets d’application et l’exposé des motifs dûment préparés.

Ensuite feu Slim Chaker a été nommé ministre de la Santé, Habib Essid a été limogé et la réforme est tombée à l’eau. La tentation du pouvoir de signature du directeur général avec ce qui s’en suit comme privilèges et prérogatives avait pris le dessus sur la volonté de réforme, étant «une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser» comme le précisait à juste titre Montesquieu.

Quels étaient les principaux axes de la réforme que vous aviez mis en place ?

Il y avait d’abord la dématérialisation des formalités. La déclaration, la vérification, l’émission du bon à enlever, le paiement des droits et taxes, tout doit se faire en ligne, de façon à éviter tout contact direct entre usagers et inspecteurs propice à entente frauduleuse. Puis, il y a la délégation de signature, la déconcentration et la décentralisation régionale, avec à chaque niveau de compétence un niveau d’attributions et de signature.

Chaque chef de section et de service disposait de ses propres prérogatives et de la délégation de signature dans son niveau de compétence. Nous avons déchargé la direction générale de trop de signature et de paperasse et nous les avons déplacées vers les bureaux régionaux et les postes frontaliers. C’était un projet exceptionnel, trop osé pour être accepté par les caciques de l’administration et leurs parrains dans le gouvernement et dans le milieu des affaires.

Je suppose que vous avez pris en compte les risques de corruption dans cette réforme aussi.

A cette période où tout acte pouvait être suspect, il était évident de prendre en compte aussi bien les risques et on en fait des obstacles. Les risques ont toujours existé et existeront toujours, mais les solutions existent et elles sont efficaces. D’abord il faut que le recrutement soit de qualité, les formations, les stages et les organes de contrôle doivent être renforcés. J’étais directeur de l’inspection générale, on me refusait la logistique pour assurer les inspections. Pour les moyens de transport, je devais soumettre une demande à la direction de l’équipement et au parc automobile avec une copie de l’ordre de mission.

C’est-à-dire que si je décide de me déplacer à Sousse dans le cadre d’une mission de contrôle, et il y a déjà 5 ou 7 personnes qui sont au courant alors que c’est censé être confidentiel ! De même, les officiers chargés de la mission ne disposaient pas de quoi couvrir leurs frais si la mission devait prendre plusieurs jours ou semaines.

Dans d’autres circonstances, il aurait fallu avoir 4 ou 5 voitures destinées aux équipes pour qu’ils puissent se déplacer sans que personne ne soit au courant. Pire, les frais de mission sont de 16 dinars jour pour des missions de contrôle sur des millions de dinars et qui sont versés après coup ! Plus ridicule et inefficient que cela ne peut pas exister !

Quelles solutions alors ?

Il faut renforcer les organes de contrôle et les doter des moyens idoines.  J’ai passé ma vie dans l’administration publique et je sais que dans chaque ministère, il y a une direction de l’inspection.  Il y a aussi le contrôle général des finances (CGF), le corps des contrôleurs d’Etat du Premier ministère, la cour des Comptes, la cour de la Discipline financière, le tribunal administratif, et nous avons aussi l’inspection générale des services administratifs attachée à la présidence qui, elle, chapote les directions de l’inspection dans les différentes directions générales et celles dans tous les ministères. Nous dépendions hiérarchiquement de nos directeurs généraux et fonctionnellement de cette inspection générale des services administratifs dont le rôle est malheureusement marginalisé.

Si nous voulons être plus efficients, il faut actionner les structures existantes et que ce ne soit pas du cinéma. La philosophie de la chose est qu’on accorde des attributions aux responsables à tous les niveaux, tout en actionnant les contrôles, sinon si on centralise pensant éliminer les risques, on passe à côté des objectifs fixés et tout au contraire on les multiplie.

Ceux qui sont dans l’administration, ne sont pas plus intègres que ceux en contact direct avec le public, quand on donne ces attributions on facilite le fonctionnement du service. En le paralysant par des réglementations désuètes et en privant le corps de ses attributions par peur de la corruption, vous lui donnez encore plus le moyen d’être corrompu. Il faut qu’il y’ait avec les agents et l’Etat un contrat par objectif, gagnant/gagnant, tout le monde en profite.

Dans la réforme axée sur la décentralisation, l’allégement des délégations de signature au niveau de la direction générale et la dématérialisation, notre objectif était de juguler la corruption.

Pourquoi autant de résistance à la dématérialisation de la part des douaniers ?

En 2016, nous avons organisé une mission en Chine pour participer à un séminaire sur la modernisation de la douane. La délégation était composée de cinq colonels major de la douane dont un contrôleur général. J’y ai participé et à Shangaï, nous avons visité l’école douanière ainsi que les installations douanières.

En Chine, l’inspecteur est la cheville ouvrière de la douane. C’est lui qui contrôle la déclaration et vérifie si elle est correcte ou s’il faut faire un PV, s’il y a des infractions à relever et donne le bon à enlever ou le bon à exporter.  Les inspecteurs sont réunis dans un open-space, loin de tous stress dans des box. Ils reçoivent les déclarations par le canal électronique, les traitent et prennent les décisions adéquates.

Aucun contact avec le public et aucune familiarité avec les usagers. Dès que la déclaration est validée par l’usager ou le déclarant, l’inspecteur la prend en charge en temps réel. Le temps de traitement lui est compté. Passé un certain délai sans décision, les voyants s’allument et passent de l’orange au rouge et là, c’est le contrôleur qui intervient pour être édifié sur les raisons du blocage de la déclaration. Ce système bloque empêche tout arrangement ou entente, toute tentative de fausser une opération ou d’intervenir sur une opération car les normes sont strictes.

On reçoit la déclaration et on converse avec l’importateur en ligne, s’il y a des documents qui manquent, on les demande en ligne. Tout est étudié, tout est calculé et transparent. S’il y a une visite des marchandises, les services au port sont informés en ligne. Ils affectent un inspecteur du port pour effectuer un rapport de visite sur la nature de la marchandise à transmettre en ligne à l’inspecteur chargé du dossier.

Qu’est ce qui vous a le plus frappé dans la gestion aéroportuaire en Chine ?

Le port de Shangaï est sur une île sise à 36 km du continent, avec un pont de 32 km. Les camions arrivent pour emporter la marchandises avec ZERO document, les caméras lisent les plaques d’immatriculation et des signaux électroniques sont émis à l’entrée du pont ensuite à la sortie du pont. Ils sont guidés électroniquement à leur emplacement. Un gerbeur électronique charge le conteneur et le dépose sur le camion correspondant. Tout est guidé par satellite, sans aucun document ou contrôle physique, tout est automatisé.

Cette visite a-t-elle été inspirante pour les décideurs nationaux ?

J’ai transmis mon rapport de mission à qui de droit. Il existe toujours et j’ai pris la liberté d’entrer en contact avec les chinois pour qu’ils nous apportent leur aide dans la mise en place de cette stratégie de contrôle et de fonctionnement des ports et de la douane mais mon initiative n’a trouvé aucun écho auprès des autorités en place.

Pareil pour la lutte contre la corruption dans les corps de la douane. En 2014, j’ai effectué une étude sur la lutte contre la corruption dans l’administration tunisienne, portant le titre : «peut-on éradiquer la corruption dans l’administration, la douane en exemple».  Je l’ai présentée à quelques députés de tout bord, dont ceux du Nida, sans aucune suite.

Mais l’INLUCC a signé une convention avec vous…

Ce qui a été fait entre l’INLUCC et l’administration de la douane était un peu du style échange de bons procédés avec le DG de l’époque, consistant en la fourniture de voitures de luxe, de climatiseurs, de télés et autres équipements à l’INLUCC, pris sur les saisies dont la douane a la charge, et l’INLUCC décerne à la douane le prix de la meilleure institution publique luttant contre la corruption. Le DG gérait en bon père de famille, ce qui n’est pas un terme positif, parce que le fonctionnement était loin du respect de la loi, finissant par corrompre l’Instance de lutte contre la corruption et son président.

Deux DG de la douane nationale sont restés assez longtemps à sa tête pour faire profiter ministres, directeurs généraux, gouverneurs et j’en passe de la manne des saisies. Certaines marchandises offertes à ces structures ont été simplement soustraites par les récipiendaires pour leur usage personnel. Un simple contrôle révèlerait la gravité des malversations.

Et ceci n’a pas été relevé par les services de contrôle de l’Etat ?

La gestion des saisies, s’est fait avec le ministère des Domaines de l’Etat, et ils ont signé des décisions de mise à disposition au profit de tous ce beau monde, sous le slogan : En veux tu En voilà. En tant que directeur de l’inspection, j’ai relevé ces anomalies dans un rapport officiel de 16 pages soumis en août 2017 au directeur général de l’époque qui m’avait auparavant récompensé en me mutant. J’ai aussi écrit des rapports sur les infractions perpétrées à la douane, dont le trafic de la TVA. En réaction, on a pénalisé les sociétés de commerce international dans la loi de finances 2022, ce qui est dommage.

Au lieu de réprimer ceux qui abusent, on punit tout le monde. C’est comme si au lieu de sanctionner le chauffard qui conduit à 180 km/h, on décide de fermer l’autoroute. C’est ce qu’a fait la ministre des Finances.

A suivre
Entretien conduit par Amel Belhadj Ali